Revisitando conceito e princípios de ordenamento territorial na realidade brasileira

Sonia Maria Viggiani Coutinho, pesquisadora do Instituto de Estudos Avançados (IEA) da USP, e outros autores*
Artigo originalmente publicado no Jornal da USP em 07/08/2019

Sonia Viggiani Coutinho – Foto: IEA

O desenvolvimento de políticas voltadas às questões ambientais no Brasil ocorreu com a participação de um significativo ativismo de grupos ambientalistas, planejadores, acadêmicos e gestores ambientais, e por uma geração que considerou a preservação e a conservação ambiental como um direito à vida. O conjunto destas ações políticas e sociais possibilitou uma estrutura política, normativa e administrativa ambiental robusta até o presente momento.

Tem-se no nível nacional políticas públicas voltadas para a conservação, para o uso sustentável e para a repartição de benefícios da biodiversidade nos seis biomas brasileiros que englobam: o Estatuto do Índio (Lei Federal nº 6.001/1973); o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC (Lei Federal nº 9.985/2000); o Plano Nacional Estratégico sobre Áreas Protegidas – PNAP (Decreto Federal nº 5.758/2006); a Lei da Mata Atlântica (Lei Federal nº 11.428/2006 e Decreto Federal nº 6.660/2008); a Lei de Proteção da Vegetação Nativa (Lei Federal nº 12.651/2012 – antigo Código Florestal); e o Programa Nacional de Monitoramento dos Biomas Brasileiros (PMABB).

Considerando os compromissos assumidos pelo governo brasileiro ao assinar a Convenção sobre Diversidade Biológica – CDB, em 1992, durante a Conferência da Organização das Nações Unidas – ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – a Rio-92, foi instituído , em 2006, o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas – PNAP, englobando o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, as terras indígenas e as terras ocupadas por remanescentes das comunidades quilombolas.



Com o Decreto Federal nº 5.092/2004 e com a Portaria MMA nº 126/2004 foram definidas regras para identificação de áreas prioritárias para a conservação, utilização sustentável e repartição dos benefícios da biodiversidade, reconhecendo 900 “Áreas Prioritárias para a Biodiversidade”. Em 2006, houve a revisão dessas áreas, resultando na Portaria MMA nº. 09/2007 e no livro Áreas Prioritárias para Conservação, Uso Sustentável e Repartição de Benefícios da Biodiversidade Brasileira: atualização – Portaria MMA nº 09/2007, que vêm orientando propostas de novas UCs e projetos, tais como o Projeto de Áreas Protegidas na Amazônia (Projeto ARPA), o Projeto GEF Caatinga, o Projeto GEF Cerrado e o Projeto Corredores Ecológicos.

Há também a delimitação das Reservas da Biosfera, que foram criadas pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – Unesco com a finalidade de servirem como pesquisa cooperativa, à conservação do patrimônio natural e cultural e à promoção do desenvolvimento sustentável.

Como característica, o território brasileiro é predominantemente rural, apresentando 3.363, ou 60,3% dos municípios, classificados como “Rural Adjacente” ou “Rural Remoto”. E, em relação ao tamanho da população, o Brasil possui 3.808 municípios, ou 68,3% dos municípios com até 20 mil habitantes.

Embora as vocações de conservação do território sejam conhecidas e mapeadas, indicando os locais nos quais as atividades produtivas devam ser compatíveis com a conservação, com o uso sustentável e com a repartição de benefícios da biodiversidade, a lógica das atividades produtivas é outra, criando desigualdades no território.

No Brasil, há historicamente diferenças econômicas regionais importantes devidas ao crescimento de regiões com vistas à exportação e com pouca integração ou existência de um mercado interno. Há, por exemplo, concentração econômica no Centro-Sul do país e grande dependência do Norte e Nordeste em relação a esta região.

Há também avanço do mercado de terras para produção de commodities e para especulação financeira – se dá especialmente no Cerrado. Bioma com o maior índice de desmatamento no Brasil com 178 milhões de hectares registrados como propriedade privada e apenas 7% de sua área protegida. Entre 2000 e 2015 houve a perda de 236 mil km2 de cobertura vegetal, estimando-se que 52% do Cerrado já tenha sido degradado ou sofrido perda irreversível. O principal fator de mudança no uso da terra é a agropecuária de escala industrial – cultivo perene de grãos (como soja, milho e sorgo), cana-de-açúcar e pecuária.

Apesar de estar previsto na Constituição Brasileira de 1988, no Brasil ainda não ganhou força o debate do ordenamento territorial como política de Estado. Houve, em 2003, ações do Ministério da Integração Nacional, por meio da Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional, para pôr em marcha o Programa de Gestão da Política de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial, e criada uma comissão de especialistas das universidades brasileiras para propor uma Proposta de Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), mas esta não progrediu.

Toma-se por referência o conceito de ordenamento territorial de Portugal, por meio de seu Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território – PNPOT, que se baseia na ideia de que um país ordenado pressupõe a interiorização do ordenamento pelo conjunto da população, dependendo não somente da vontade política e técnica. Este programa propõe estratégia e modelo territorial para Portugal 2025, a partir de quatro macroeixos de opções estratégicas: espaço sustentável e bem ordenado; economia competitiva, integrada e aberta; território equitativo em termos de desenvolvimento e bem-estar; e sociedade criativa e com sentido de cidadania.

A falta de uma política pública nacional, estabelecendo diretrizes sobre o ordenamento territorial no Brasil, que considere os aspectos citados acima, dificulta que os outros entes, dentro de suas esferas de competência, tenham diretrizes gerais para a definição, implantação, acompanhamento, ajustes e avaliação de suas políticas de uso da terra e do solo urbano. A despeito disso, alguns estados e municípios vêm discutindo e implementando políticas robustas de uso da terra e do solo urbano, por meio de zoneamentos ecológico-econômicos – ZEE e de planos diretores, ainda que estes últimos não considerem questões ambientais relevantes.



A não compreensão sobre a importância da governança territorial ambiental, social, econômica, cultural e das conexões entre o local, o regional e o macrorregional e as diretrizes no âmbito nacional, se fragiliza em ações fragmentadas normativas ou construídas por interesses setoriais. A extensão do território, sua biodiversidade natural e social e a necessidade de manter e aprimorar instrumentos de proteção e desenvolvimento sustentável, inclusive com acordos internacionais como signatário, recoloca permanentemente a necessidade de elaboração de uma política pública de ordenamento territorial para a realidade brasileira.

Diante destas considerações, uma das formas de materialidade de um olhar do uso do solo urbano e da terra mais distributivo e sustentável no Brasil poderia se dar pelo ordenamento territorial como diretriz nacional, partindo de um olhar para os 5.570 municípios brasileiros.

Certamente, esta construção deverá considerar a Agenda 2030 e o Acordo de Paris, estabelecendo o compromisso de considerar as diferenças territoriais, suas questões específicas, vocações, potencialidades, cultura local e regional, participação social, assegurando a preservação dos recursos físicos e ambientais.

Neste sentido, reveste-se de importância revisitar o conceito e os princípios de ordenamento territorial no cenário atual da realidade brasileira sob o enfoque do planejamento nas perspectivas social, comportamental, ambiental, das normativas e das ações que visem a transformações reais nas práticas sociais e nas políticas locais ou regionais para sua efetivação. Este tema vem sendo objeto de estudo do projeto Ordenamento Territorial no Brasil: um estudo das ocupações e vocações do território sob o enfoque dos ODS.

* Maria da Penha Vasconcellos (docente FSP/USP), Amanda Silveira Carbone (doutora FSP/USP), Cesar Pedrosa Soares (doutorando FSP/USP) e Djonathan Gomes Ribeiro (graduando EACH/USP).



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